ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ
ДЕЯЕТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ[1]
THE
LEGAL NATURE OF OPERATIONAL-INVESTIGATIVE ACTIVITY OF BORDER BODIES OF THE
FEDERAL SECURITY SERVICE
Петров И.В., научный сотрудник вневедомственного научно-
исследовательского института изучения безопасности и сыска
Petrov,
IV, fellow
non-departmental research institute studying security and spying
В статье
исследуется правовая природа,
возникновение, становление оперативно-розыскного[2]
законодательства и его использование в защите и охране государственной границы
России.
It investigates the legal nature of occurrence,
formation of the operational-investigative legislation and its use in
protection and security of the Russian state border. (Она исследует правовую природу возникновения, формирования оперативно-розыскного законодательства и его применение в области защиты и безопасности государственной границы России).
Ключевые
слова: правовое регулирование,
оперативно-розыскная деятельность, государственная граница, пограничные органы,
разведывательная и контрразведывательная деятельность.
Keywords: Legal regulation, operatively-search activity, frontier, boundary
bodies, prospecting and counterprospecting activity. (Ключевые слова: Правовое регулирование оперативно розыскной деятельности, границы, пограничных органов, поиска и counter prospecting деятельность).
Правовая
природа оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД) это нормативно-властное воздействие
государства на возникающие,
длящиеся и прекращающиеся в рамках данной деятельности и в связи с ней общественные отношения с целью их
упорядочивания. Такое воздействие происходит путем установления правовых норм
по юридически значимым вопросам,
возникающим в рамках ОРД.
Оперативно-розыскное
законодательство, очевидно, в силу его молодости, объективной сложности и
деликатности регулируемых им общественных отношений, не лишено ряда
недостатков. Не лишен недостатков, вызванных слабой теоретической разработкой,
и такой аспект оперативно-розыскной теории, как правовое регулирование
оперативно-розыскной деятельности в особых, специфических условиях. К таковым,
в числе прочих, по мнению автора, относится и регулирование оперативно-розыскной
деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности.
ОРД пограничных органов федеральной
службы безопасности является составной, неотъемлемой частью охраны
государственной границы[3]. ОРД придает ей активный, наступательный характер в
борьбе с преступностью и иными правонарушениями на границе, т.к. именно ОРД
позволяет получать упреждающую информацию не только на стадии покушения, но и
приготовления и даже зарождения и формирования преступного умысла. И
осуществляется в процессе охраны государственной границы не изолированно, а в
тесной взаимосвязи с иными видами деятельности пограничных органов федеральной
службы безопасности по охране государственной границы. Прежде всего, с такими
открытыми («гласными») видами деятельности как с дознанием и
административно-служебной деятельностью, а также с такими специфическими
(«негласными») видами деятельности как разведывательная и контрразведывательная
деятельность[4] в приграничных районах как
Российского, так и сопредельного государства.
Процесс становления и
развития ОРД на государственной границе, соответственно, и её правового
регулирования прошел долгий и сложный путь. ОРД пограничниками велась еще в тот
период, когда термина «государственная граница» в современном понимании не
существовало, были в лучшем случае весьма приблизительные рубежи между
соседними княжествами и другими государственно-подобными образованиями, не
существовало и самого термина оперативно-розыскная деятельность.
Охрана государственной границы – объективное,
социально-политическое явление, присущее любому государству, являющееся
составной частью обеспечения его национальной безопасности[5].
Охрана границы отражает потребность государства в защите своих политических,
экономических, военных и иных интересов на своих рубежах. Накопленный в этой
области богатый практический опыт, как дореволюционной погранохраны России и советских пограничных войск[6], так
и современных пограничных органов федеральной службы безопасности, а также
зарубежных стран свидетельствует, что охрана границы это специфическая
государственная деятельность. Она включает в себя два основных компонента –
оперативную и войсковую деятельность. В исторические периоды, в различных
странах используемая терминология была различной, но суть остается неизменно –
охрана границы не может успешно осуществляться без ведения оперативно-розыскной,
разведывательной и контрразведывательной деятельности[7]. При
этом необходимо сразу же оговорится, что эффективно охранять границу, как
свидетельствует исторический опыт, так и современный отечественный и зарубежный
опыт только лишь «чекистскими»[8]
силами и средствами, формами и методами без привлечения войсковых сил в современных
условиях практически также не возможно. Современная пограничная теория признает
сочетание оперативной и войсковой деятельности одной из основных
закономерностей охраны границы, реализующейся на практике в принципе –
комплексного использования разнородных сил и средств[9].
Государство как организация публичной власти
осуществляет ее, выполняя свои разнообразные функции управления
общественными процессами, с помощью образуемых в
установленном порядке государственных органов. Эти органы являются институтами
государственной власти, проводниками ее решений, теми ее
элементами, которые практически реализуют властные полномочия в соответствии
с определенной для них законом компетенцией. Под государственным органом автор понимает организационный коллектив, образующий
самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, издающую
правовые акты от своего
имени, выполняющую функции, образование, структура и деятельность которых регламентированы правом. В
юридической литературе выделяют
специфические признаки, отличающие государственные органы от других
организаций, существующих в государстве и обществе:
1.
Регламентация
конституционно-правового статуса органа;
2.
Наличие у него
государственно-властных полномочий;
3.
Порядок
деятельности в присущих ему организационно-правовых формах;
4.
Наличие
определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в
отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственной
деятельности;
5.
Как правило, наличие
постоянного штата государственных служащих;
6.
Особый порядок
образования вышестоящими органами;
7.
Их образование,
структура в основном регламентируется нормами административного
права[10].
Указанным
признакам в полной мере отвечают и пограничные органы федеральной службы безопасности.
Именно они и их должностные лица являются субъектами управления охраной государственной
границы, наделены соответствующими
полномочиями.
Термин «охрана государственной границы» в
широком смысле обозначает одну из сфер деятельности государства по
обеспечению безопасности государства и общества. Наименование
рассматриваемой сферы носит традиционный характер и отражает ее исторически
сложившееся содержание. Сфера охраны государственной границы всегда являлась
многоструктурной. На
современном этапе она включает в себя ряд сложных групп общественных отношений, которые
связаны с защитой прав, свобод и интересов личности, общества и государства от
преступных и иных противоправных посягательств в пограничных пространствах.
Устоявшаяся в теории и практике точка
зрения о том, что основными компонентами охраны государственной границы
является оперативная и войсковая деятельность, по мнению автора, в современных
условиях требует определенной коррекции. Такой подход к пониманию содержания
охраны государственной границы в основном сформировался в 30-х и
выкристаллизовался в 50-х гг. прошлого века, а предпосылки к этому были
заложены еще в конце XIX века[11].
Сформировавшаяся
в середине прошлого века под воздействием в первую очередь политических факторов
система защиты и охраны государственной границы была ориентирована на
обеспечение интересов и безопасности государства в пограничной сфере с опорой
преимущественно на войсковую охрану границы. В
тот период и в тех условиях охраны границы этого было достаточно. Однако в
нынешних условиях ситуация кардинальным образом изменилась. Изменился характер самих угроз интересам безопасности
Российской Федерации
на государственной границе, они стали носить
в большинстве своем невоенный характер. Пограничники все чаще сталкиваются с транснациональной преступностью,
международным терроризмом, наркотрафиком и другими особо опасными
преступлениями. Их эффективная нейтрализация в рамках
сложившейся системы охраны государственной границы становилась все более
затруднительной. Преимущественно войсковые формы и способы действий оказывались
малоэффективными и не позволяли адекватно реагировать на возникающие новые
угрозы безопасности Российской Федерации на государственной границе[12].
Изменились предъявляемые требования к системе пропуска
через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и
животных[13]. Изменилась политическая
ситуация в государстве[14].
Произошли качественные изменения в правосознании и правовой культуре российских
граждан. Повысились требования к качеству функционирования пограничной службы как
к деятельности одного из государственных органов.
Таким образом, деятельность по
охране государственной границы в обычных, т.е. мирных условиях –
это по своему содержанию и направленности, прежде всего, правоохранительная
деятельность, осуществляемая пограничными органами федеральной
службы безопасности как органом
исполнительной власти, имеющим в своем распоряжении собственный
аппарат для применения государственного принуждения.
Так, развитие действующего
законодательства порождает бесконечные споры ученых о правовых институтах,
нормах права, об особенностях их применения и т.п. ОРД не составляет
исключения. Трудно найти научную работу, связанную с исследованием проблем ОРД,
в которой не предпринимались попытки уточнить те или иные понятия.
Деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности в Российской
Федерации регламентируется многими нормативными правовыми актами
– от Конституции Российской Федерации до ведомственных актов ФСБ России и может быть в целом
охарактеризована как юридическая деятельность. Отраслевая принадлежность
содержащихся в данных актах норм, и задачи, стоящие перед пограничными
органами федеральной службы безопасности России, определили три основных вида
их юридической деятельности. Прежде всего, административно-правовую (оперативно-служебная) и уголовно-процессуальную (дознание). По этим
двум видам деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности каких-либо
серьёзных разногласий в вопросах определения правовой природы и отраслевой
принадлежности не возникает.
Для выяснения правовой природы третьего
вида – оперативно-розыскной деятельности как относительно самостоятельного
явления общественной жизни попытаемся выяснить ее сущностные характеристики, соотнести
ее с указанными выше основными видами юридической деятельности
пограничных органов федеральной службы безопасности – административно-служебной
и уголовно-процессуальной.
На всех этапах своего
развития ОРД являлась в первую очередь государственной деятельностью,
осуществлением которой в полном объеме занимались и занимаются
именно государственные органы и их должностные лица. В настоящее
время в соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»[15]
на территории Российской Федерации действует несколько уполномоченных
законодателем государственных органов, осуществляющих ОРД, к которым
относятся и пограничные органы, как составная часть федеральной
службы безопасности.
Принятие имеющего прямое
действие федерального закона регламентирующего оперативно-розыскную деятельность
в корне изменило статус этого вида
государственной деятельности. ОРД, сохраняя свой закрытый профессиональный
характер, стала самостоятельной государственно-правовой формой борьбы с
преступностью, открытой, в определенной мере, для общества. Государство на
законодательном уровне сформулировало ее основные положения.
Лишь в конце XX в. российские
правоохранительные органы получили необходимую законодательную
регламентацию оперативно-розыскной деятельности. Впервые в
российской истории с принятием Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г . № 1026-I «О милиции»[16]
и Закона Российской Федерации от 13 марта 1992 г . № 2506-1. «Об оперативно-розыскной
деятельности в Российской Федерации» было сделано отступление от практики
правового регулирования ОРД правоохранительных органов и спецслужб закрытыми
(секретными) ведомственными нормативными правовыми актами.
В этой связи в научных кругах
обострились дискуссии по вопросам, касающимся правового
регулирования ОРД. В то же время следует отметить, что ОРД появилась не с
момента принятия Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», а задолго до
этого. Так А.В. Шахматов прямо указывает: «…для правоохранительных
органов привлечение граждан к содействию розыску преступников не является
абсолютно новым направлением деятельности. Более того, в
России правовое регулирование оказания отдельными гражданами содействия
органам, осуществляющим розыск преступников (сыск), имеет
уже тысячелетнюю историю[17]».
ОРД является результатом длительного
исторического развития практически всех отраслей российского права. Правовой
стержень ОРД проходит через правовые поля этих отраслей, взаимодействуя с
отраслевыми институтами и испытывая на себе их влияние. Раскрывая
сущность правового регулирования ОРД,
необходимо в первую очередь обратиться к общей теории
правового регулирования и, прежде всего, к отраслевым теориям
административно-правового и уголовно-процессуального регулирования.
Статья 1 Федерального закона «Об
оперативно-розыскной деятельности», указывая на основные признаки ОРД, определяет ее как вид
деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями
государственных органов, уполномоченных на то указанным Законом в
пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных
мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и
гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и
государства от преступных посягательств.
Таким образом, следует отметить, что считать
цель правового регулирования ОРД, а именно достижение состояния
фактической урегулированности, достигнутой можно лишь тогда, когда
будут решены следующие задачи правового
регулирования ОРД пограничных органов федеральной службы безопасности:
1. Закреплены в ведомственных нормативных актах понятия
ОРД пограничных органов и его отграничение
от схожих понятий (контрразведывательной и разведывательной деятельности);
2.
Установлены цели,
задачи и принципы ОРД на государственной границе (исходя из специфики этого
вида деятельности на государственной границе);
3.
Определен уровень
правового регулирования ОРД и правовой
статус её участников;
4.
Созданы условия для
реализации правовых норм, регулирующих ОРД;
5.
Определен вид и размер
ответственности, предусмотренный за нарушение норм, регулирующих ОРД;
6.
Определены условия,
основания и порядок использования сил средств и методов ОРД с учетом действия в открытом (гласном) и
закрытом (негласном)
режимах;
7.
Определен вид и размеры
финансирования ОРД;
8.
Нормативно закреплены
особенности контроля и надзора за ОРД;
9.
Устранены противоречия
в содержании правовых актов, регулирующих ОРД.
Библиографический
список:
1.
Байманов С.С. Правовое регулирование пограничной
деятельности // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной
службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации:
Научно-практический комментарий / под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. – М.:
Эксмо, 2006. – С. 418-436;
2.
Жданович А.С. Развитие законодательства, регулирующего
уголовно-процессуальную деятельность пограничных органов в советский и
постсоветский период: статья в сборнике материалов межведомственной научно-практической
конференции «Обеспечение государственной безопасности: история и
современность». Часть 1. – М.: МПИ ФСБ РФ, 2007. – С.131-140;
3.
Проничев В.Е. О формировании и развитии
законодательства о статусе и защите государственной границы Российской
Федерации // Граница России. – 2004. – № 43;
4.
Шумилов А.Ю. Проблемы законодательного
регулирования в оперативно-разыскной деятельности: десять лет спустя:
Монография. – М., 2008;
5.
Шумилов А.Ю. Оперативно-розыскной словарь. – М.:
2008.
[1]
Рецензент – Туганов Ю.Н., д.ю.н., доцент.
[2] В сфере правового регулирования ОРД возникла
своеобразная «коллизия». На законодательном уровне термин ОРД пишется через
букву «О» розыскная, а на подзаконном уровне через букву «А» разыскная. В
данной статье автор употребляет термин ОРД в написании, используемом в законе.
[3] Охрана Государственной границы является составной
частью более широкого понятия – «защиты Государственной границы». Законодатель
определяет «защиту Государственной границы» как «…часть системы обеспечения
безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной
политики Российской Федерации заключающейся в согласованной деятельности
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления,
осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия … пограничных, разведывательных,
контрразведывательных, оперативно-розыскных, … и иных мер». См.: статья 3
Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» //
Рос. газета. – 1993. – 4 мая. – № 85.
[4] Чеканов В.Е. Проблемы правового регулирования
деятельности органов федеральной службы безопасности Российской Федерации //
Актуальные проблемы правового обеспечения оперативно-служебной деятельности
органов безопасности: Матер. межвед. научно-практ. конф. – Ч. 1. – М.: МПИ ФСБ
России, 2004. – С. 6-16;
[5]
Першин Е.А. Конституционные основы деятельности пограничной службы ФСБ России // Актуальные проблемы правового обеспечения
обороны страны и безопасности государства: Матер. межвед. научно-практ. конф. –
Ч. 1. – М.: МПИ ФСБ России, 2007. – С.140-147.
[6] Попов В.Н. Основные пути совершенствования
деятельности пограничных войск по охране государственно границы СССР //
Оперативная основа служебно-боевой деятельности пограничных войск КГБ СССР и
пути ее совершенствования: Матер. научно-практ. конф. – М.: ВПКК КГБ СССР,
1988.
[7]
Цуканов В.В. Нормативное правовое регулирование контрразведывательной и
оперативно-розыскной деятельности пограничных органов на современном этапе //
Сборник научных статей № 13. – М.: МПИ ФСБ России, 2008. – С.47-54.
[8] Под словом «Чекистских» автор понимает сочетание в
себе оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной
деятельности.
[9] Закон
Российской Федерации от 1 апреля 1993
г . «О Государственной границе Российской Федерации». Там же.
[10] Козбаненко
В.А. Правовые основы государственного
управления. – М., 2003. – С. 176.
[11] Плеханов А.М. Отдельный корпус пограничной стражи
России. Краткий исторический очерк. – М.,
1993.
[12] Проничев В.Е. Пограничная безопасность // Граница России. – 2004. – № 43. – С.
5-8.
[13] Указ Президента
от 9 января 1996 г .
№ 21 «О мерах по упорядочению разработки, производства, реализации,
приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее
пределы, а также использования специальных технических средств, предназначенных
для негласного получения информации» // Собрании законодательств РФ. – 1996. –
№ 3, ст. 153.
[14] Губченко О.В. Влияние глобализации на правовое
обеспечение безопасности России: Материалы межведомственной научно-практической
конференции от 25 апреля 2007
г .
[15]
Федеральный закон от 12 августа 1995
г . № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» //
Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 33, ст. 3349.
[16] См.: Рос. газета. – 1991. – 21 апр.
[17] Шахматов А.В. Агентурная работа в
оперативно-розыскной деятельности (теоретико-правовое исследование российского
опыта): дис. … д-ра юрид. наук. – СПб.,
2005. – С. 23.
Комментариев нет:
Отправить комментарий